推进监督能力建设 提升民主监督实效

2018-02-01

(本文获民建中央2017年重点理论研究课题优秀成果二等奖)

民建上海市委理论研究委员会

  紧紧围绕全面深化改革的重大问题,在深入开展调研的基础上,提出具有前瞻性、战略性、可操作性的意见和建议,这是习近平总书记对各民主党派新时期工作的要求。加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督是习近平总书记强调的民主党派开展民主监督的重点领域。去年各民主党派受中共中央委托开展的脱贫攻坚民主监督工作,推动了民主党派监督能力的提升。民建上海市委在受中共上海市委委托的“五违四必”工作中进行了一些有益的探索。民建上海市委积极利用民主监督工作支持参政议政工作提升;主动作为提前部署新阶段专项监督工作。新时期各民主党派应积极推进监督能力建设,全面提升民主监督实效。

  一、找短板和补短板是民主党派民主监督的操作性目标

  根据《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,民主党派的民主监督要建立在坚持四项基本原则的基础之上,具体的方式是提出意见、批评和建议。民主党派对中国共产党的民主监督需要把握两点:第一,监督是接受中国共产党的领导进行通力合作性质的监督;第二,监督是为了巩固中国共产党执政地位的参政性质的监督。第一点揭示了监督的政治属性;第二点揭示了监督的操作属性,侧重于对执政党科学执政、民主执政、依法执政方面的监督。

  中共上海市委书记韩正在2017年3月1日的专题协商座谈会上指出,民主监督是民主党派的重要职能,是多党合作基本方针的重要内容,也是执政党民主科学决策的重要环节。民建中央副主席周汉民在民建上海市委十二届五次全会上的讲话中指出:“民主监督就是监督找短板,补短板的不足。今天最大的问题是找短板。希望民建的各位都做一个明白人,才会有凝聚力。民主监督的目标就是短板找得怎样,短板补得怎样。这也是中央明确的号召”。周汉民同志关于“民主监督的目标就是短板找得怎样和短板补得怎样”的界定,实际上指明了民主党派民主监督的操作性目标,监督要针对执政党的科学执政、民主执政和依法执政的环节,开展找短板和补短板式的监督。

  二、民主党派民主监督的重点方向和实现方式

  (一)深入调研提出意见和建议是民主党派发挥职能的重要方式

  2013年9月17日中共中央在中南海召开党外人士座谈会,就中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。习近平同志在会上指出,新时期以来,各民主党派、工商联和无党派人士十分关注改革,积极投身改革,特别是始终把深化改革作为建言献策的重点内容,为推进改革开放作出了重要贡献。希望同志们继续发挥人才荟萃、智力密集的优势,紧紧围绕全面深化改革的重大问题,在深入开展调研的基础上,提出具有前瞻性、战略性、可操作性的意见和建议。

  (二)中共中央为民主党派民主监督工作指出了重点

  2016年1月30日,习近平总书记在同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时指出,要完善民主监督,加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督,促进相关工作。在2017年3月27日脱贫攻坚民主监督工作座谈会上,俞正声同志指出,开展民主监督是推动以习近平同志为核心的中共中央决策部署贯彻落实的重要举措,是各民主党派履行职能的着力重点。各民主党派中央要立足自身特点,选取监督的重点内容,加强与有关方面的沟通商量,共同研究解决问题,推动工作高质量高水平开展。

  三、专项监督是民主党派提升监督能力的有力抓手

  2016年06月21日,中共中央统战部召开各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会,各民主党派中央将分别对口8个全国贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区,开展脱贫攻坚民主监督。这是党中央赋予统一战线的一项新任务,是拓宽民主监督渠道的有益尝试,也是各民主党派协助地方党委和政府打好脱贫攻坚战的重要形式。脱贫攻坚民主监督本质上是专项监督,是《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定的民主党派十种民主监督形式之一。

  (一)通过专项监督增强四个自信

  在2017年3月27日脱贫攻坚民主监督工作座谈会上,俞正声强调,脱贫攻坚民主监督的性质是政治监督,本质上是一种协商式监督。要坚持正确政治方向,树立“公、和、诚、实”的理念,通过开展脱贫攻坚民主监督,深切感受中国共产党心系群众、改善民生的决心和努力,进一步增强“四个意识”、“四个自信”,更加坚定地走中国特色社会主义政治发展道路。

  (二)通过专项监督检验和提升监督能力

  与其他监督形式相比,专项监督有清晰明确的的任务目标,需要民主党派自身的动员能力、调研能力和发现问题提出建议的能力,是一个完整的任务体系。专项监督有时间上的紧迫性,是需要各民主党派在特定的时间段内参与和提交结果的任务;专项监督有明确的地域分工,例如脱贫攻坚民主监督工作民建对口广西。

  俞正声指出,开展脱贫攻坚民主监督,要坚持鲜明问题导向,直面现实问题,做到敢监督、真监督,围绕精准识别、精准施策、精准脱贫等重点工作,力求把情况摸清、把政策吃透、把问题看准。要提出管用的意见建议,针对带有地区性特点的问题和贫困地区带有普遍性的问题,从不同层面加强研究,提出解决的思路和对策。

  四、上海民建在专项监督工作中的探索

  为贯彻落实《中国共产党统一战线工作条例(试行)》关于完善民主党派对中国共产党进行民主监督形式的要求,参照各民主党派中央受中共中央委托,开展脱贫攻坚民主监督的做法,中共上海市委委托民建上海市委对口浦东新区和崇明区“五违四必”环境综合整治工作进行专项监督。

  “五违四必”指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住“五违”必治,安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔“四必”先行。“五违四必”区域环境综合整治和交通综合整治,是2016年上海市补短板的两项重点工作。民建上海市委在本次专项监督工作中总结了以下五条经验。

  (一)坚持民主监督的政治引领

  上海民建在开展专项监督工作中始终坚持清晰明确的政治方向。2016年12月5日民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委周汉民率民建市委专项督查小组,赴浦东新区督查“五违四必”环境综合整治工作情况。他指出,民建与中共同舟共济、荣辱与共,必将将此次民主监督落到实处,也将积极建言献策,为地区新一轮发展创造良好环境。

  (二)依托联系经济界优势,约束会员以身作则

  上海民建在监督工作中坚持发挥联系经济界优势,鼓励会员以身作则,同时也积极为经济界维护权益。2017年2月21日,在民建浦东“五违四必”专题小组与新区综合执法局举行了第二次工作对接会上,民建市委积极呼吁民建会员中的人大代表、政协委员承诺无违建,民建会员承诺无违建。同时,民建上海市委通过调研提出建议在“五违四必”整治中善待中小企业,上海民建了解到,在“五违四必”环境综合整治中,有相当一部分整治区域属于中小企业用地。这些中小企业也曾为当地的经济发展、政府财政、居民就业作出贡献。这些企业,作为无过错方,应当在整治中得到优待和补偿。

  (三)用民主监督工作支持参政议政

  1.围绕崇明“五违四必”区域环境整治问题进行专项监督

  根据中共市委的安排,民建上海市委对口崇明“五违四必”环境综合整治工作进行专项监督。民建上海市委对此次专项监督工作高度重视,把开展专项监督工作与加强参政党自身建设相结合,根据“五违四必”专项监督要求及自身特色,制定相关监督工作方案并有序推进。

  2016年11月28日,民建市委举行“五违四必”环境综合整治工作专项监督动员会。民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委周汉民对监督工作提出了明确要求,并亲自担任监督小组组长。民建市委崇明专项监督小组成员主要由部分市政协委员、专家学者、有关部门负责人、企业家代表、政府任职会员等组成。会议明确了工作分工和节点安排。

  2016年12月1日,民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委、崇明“五违四必”专项监督小组组长周汉民率专项监督小组,赴崇明督查“五违四必”环境综合整治工作情况。监督小组前往崇明“1+23”的区域生态环境综合治理目标重点区域——东平镇,实地调研原东风电镀厂、畜牧四场、橡胶一厂、奶牛一场等区块,详细了解综合治理的措施和做法。12月7日,民建上海市委副主委、浦东新区副区长、崇明“五违四必”专项监督小组副组长谢毓敏率监督小组再次赴崇明,前往东平镇前进皮革厂等地进行实地考察和座谈。

  从调查的情况看,崇明区域环境整治成效显著,特色鲜明,亮点突出,但存在一些问题需要关注:一是法律问题,涉及拆违方面的法律冲突、国有土地上违法建筑行政执法主体不一、无证建筑违法建筑之间界定难和法律适用等问题;二是农村村民住房的实际需求问题;三是城管执法队伍编制过少的问题;四是当前政策瓶颈突破难的问题;五是“五违”整治成果巩固的问题。针对这些问题,民建市委提出了五条针对性的对策建议:一是建议对相关法律法规进行梳理;二是建议切实考虑崇明农村农民的住房需求;三是建议调整崇明城管人员配置的标准;四是建议出台一些适合生态岛建设的特别政策及相关指导性意见。五是健全长效机制,巩固整治成果。

  2.围绕建设世界级生态岛建言献策

  在2017年3月5日全国“两会”上,全国人大代表、民建上海市委副主委、上海社科院副院长张兆安关于“深入推进崇明世界级生态岛建设”的发言引起了习近平总书记的关注。张兆安建议支持崇明世界级生态岛建设嵌入先行先试的重大功能,将崇明纳入自贸区绿色发展功能区;支持崇明世界级生态岛建设提升为国家战略,成为中国绿色发展试验区;建设好的崇明可以与上海全球城市定位和功能相匹配,与自贸试验区和科创中心建设两大国家战略形成“三箭齐发”之势;世界级生态岛应该推动绿色发展的先行先试。在循环经济方面,国家相关部门推进绿色发展的新标准、新产业、新业态、新项目、新服务,可以放在崇明试验,进而形成具有示范意义的绿色产业链。在制度创新方面,把上海自贸区扩大开放的政策延伸到崇明,或者把崇明的一部分纳入到自贸区,作为自贸区绿色发展功能区,扩大绿色服务贸易开放;支持崇明世界级生态岛建设构建国际合作的重要平台。

  3.通过深入研究全面推进参政议政工作

  2017年4月11日,民建上海市委举行“崇明世界级生态岛建设”课题开题会。根据周汉民主委要求,民建市委将崇明世界级生态岛建设作为今年市委一号重点课题,并以此为主题与崇明联合举办“上海民建浦江论坛”,围绕崇明世界级生态岛建设建言献策。民建市委成立课题组,邀请相关领域学者作为特邀专家,精心筹备开展调研。

  课题组目前已经围绕《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》进行了深入研究,并从生态岛的功能定位和发展目标、生态开发与生态保护之间的关系、生态岛如何先行先试等方面展开了研究。课题组组长张兆安对课题开展提出意见。他要求调研中要注重难点,如政策、操作层面存在的问题,寻找切入点,在创新思路的基础上,提出具体对策。课题组副组长汪胜洋对调研组织进行了安排和部署。

  (四)主动作为保持专项监督工作的连续性

  1.围绕浦东“五违四必”区域环境整治进行专项监督

  2016年11月28日,民建上海市委举行“五违四必”环境综合整治工作专项监督动员会。民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委周汉民对监督工作提出了明确要求,并亲自担任浦东新区专项监督小组组长。本次民建市委浦东新区专项督查小组成员主要由部分市政协委员、专家学者、有关部门负责人、企业家代表等组成。本次会议明确了工作分工和时间节点安排。2016年12月5日,民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委周汉民率民建市委专项督查小组,赴浦东新区督查“五违四必”环境综合整治工作情况。督查小组一行前往浦东“4+11+X”环境综合整治的重点区域——合庆镇,实地调研勤奋村5号地块、合庆火龙果产业科技示范基地、向东村复垦现场等区块,认真察看拆违整治和土地复垦情况,详细了解综合治理的措施和做法。2016年12月7日,民建市委秘书长汪胜洋率督查小组再次来到浦东新区,前往港惠仓储公司、三林港驰有限公司、大治河南岸等三个区域实地考察推进中的区域环境综合整治工作情况。

  通过实地考察和专题座谈,督察小组成员对浦东新区“五违四必”区域环境综合整治工作有了较为深入的认识和体会。今年以来,围绕全市统一部署,浦东新区上下狠抓落实,形成了齐抓共管、合力推进的好局面,“五违四必”区域环境综合整治取得明显成效,区域环境面貌有了显著改善。全区持续聚焦“五违”现象突出、群众反映强烈、存在安全隐患等问题,保持高压态势,确保新增违法建筑、违法用地零增长,发扬敢啃骨头、敢于碰硬、敢于担当、敢打硬仗的精神,超额完成了年初制定的工作目标。我们十分欣慰地看到,在近一年的区域综合整治过程中,浦东新区成效卓著。通过不断自我加压,三次调高整治目标,从最初市里要求的整治存量无证建筑指标721万平方米提高至“确保1200万平方米,力争1500万平方米”。截至11月25日,新区拆除违法建筑1305.85万平方米(新增5.85万平方米,存量1300万平方米),整治违法用地503.63万平方米(新增10.03万平方米,存量493.6万平方米)。全区面上930宗违法用地合计已完成862宗4980.64亩,宗数完成率为94.73%,面积完成率为92.51%,已超额完成国家土地例行督察要求的整改率85%的目标。

  在专项监督过程中,发现当前“五违四必”区域环境整治工作遇到了一些瓶颈和问题。表现为一是长效工作机制有待完善;二是个别地块整治进度有待提高;三是对承租户安置的关注有待加强。民建市委提出如下几点针对性建议:一是巩固现有成果,建立长效机制;二是完善工作制度,深化治理成效;三是妥善安置企业,平稳推进搬迁。

  2.主动作为提前推动浦东“五违四必”新阶段监督工作

  2017年3月1日,中共上海市委召开专题协商座谈会,听取各民主党派 对全市重点工作“五违四必”区域环境综合整治开展专项民主监督的意见建议。市委书记韩正强调,要切实提高思想站位,深刻认识开展好党派民主监督是以习近平同志为核心的党中央的战略部署,牢固树立“四个意识”,不折不扣贯彻落实好党中央关于加强民主监督的各项部署要求。要充分把握党派民主监督特点,紧密结合上海实际,聚焦党委和政府重大决策部署的落实情况,推动发现问题、解决问题,更好地推进各项工作。韩正指出,今年,市委将继续结合全市重点工作委托各民主党派开展专项民主监督,希望各民主党派结合所长,围绕“五违四必”攻坚战、建设市民满意的食品安全城市、崇明生态岛建设、交通综合整治等开展专项民主监督,为促进全市相关工作做出新贡献。

  民建市委主动作为,提前部署和推动浦东新区新阶段“五违四必”监督工作。按照民建市委主委周汉民专题调研浦东新区“五违四必”工作会议指示精神,同时,根据民建浦东区委主委徐红在与新区综合执法局对接会上的工作要求,2月21日,民建浦东“五违四必”专题小组与新区综合执法局举行了第二次工作对接。2017年,新区负责拆除违章总面积1500万平方米,目前已完成250万平方米,占总拆违面积的16.6%。其中川沙江镇、恒大同福地块等四处被定为市级拆违地区,总面积达145万平方米,是本次拆违工作的重点,本次浦东民建跟踪对接的恒大同福地块,面积为131万平方米,是本次新区负责全市拆违工作的重中之重。恒大同福地块分为三块,第一块同福村,面积为15万平方米,目前已完成8.2平方米的拆迁,剩下的预计4月底全部完成。第二块三林东明村,面积36.4万平方米,已签约尚未拆除,难点问题是涉及到一个学校的搬迁,400多名学生需要安置,计划6月底完成。第三块恒大地块,面积为80万平方米,内有水产、陶瓷等三个市场,其中两个市场已完成80%的清退工作,难点是陶瓷市场堆砌了大量的建材,需要时间搬离,计划在6月底完成全部拆违工作。

  会上,双方就后续民建配合新区执法部门对恒大同福地块拆违形成初步意见:一是积极宣传“五违四必”工作,树立正确社会舆论导向。积极呼吁民建会员中的人大代表、政协委员承诺无违建,民建会员承诺无违建。二是建议由民建牵头,邀请市、区政协委员到现场视察,通过实地走访,传递“五违四必”整治工作的必要性和重要性,同时集中民建会员智慧积极建言献策。三是本次“五违四必”整治涉及到学校和养老院,学生和老人的分流安置成为工作难点,浦东民建将充分发挥党派作用,配合新区执法部门与教育局、民政局等相关政府部门积极沟通,协调推进政府相关部门抓紧制定方案措施。

  五、完善民主党派监督工作的政策建议

  (一)按习总书记要求,中共应尽快展开新阶段民主监督工作部署

  2016年1月30日,习近平总书记在同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时指出,要完善民主监督,加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督,促进相关工作。中共中央和各地方党委应及时展开上述三类监督工作,三类监督工作具体落实到中央和地方工作中,因时因地制定切实可行的监督任务和目标,安排、鼓励和支持各民主党派在三各类别的民主监督工作中作出实绩。

  (二)民主党派进行前瞻性部署,预评估自身的民主监督能力,针对性地进行组织建设和制度建设

  各民主党派中央受中共中央委托开展脱贫攻坚民主监督的做法是去年开始的一种新的尝试,代表着全面贯彻《中国共产党统一战线工作条例(试行)》关于完善民主党派对中国共产党进行民主监督形式的一个开端,各民主党派在适应这一新要求和新任务的同时,也必须全面预评估自身的民主监督能力,为迎接更多的专项监督做准备,尤其是“参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查,参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作”都需要民主党派全面提升民主监督能力。民主党派应该及时开展针对性的组织建设和制度建设,从自身的基础架构角度支持组织层面的民主监督能力提升。

  (三)民主党派要重视一线调研能力提升,针对自身的监督能力找短板和补短板

  1.深入一线调查研究是新时期民主监督工作的重要形式

  在中共中央2016年7月25日召开的党外人士座谈会上,习近平指出,“中共中央已经就打赢脱贫攻坚战作出了总体部署,并请各民主党派与8个省份对接,对脱贫攻坚开展民主监督工作。这是中共中央赋予各民主党派的一项新任务,是民主党派履行民主监督职能的新领域。大家要坚持问题导向,深入所对口地方一线调查研究,通过意见、批评、建议等方式,对脱贫攻坚落实情况进行监督,为打赢脱贫攻坚战作出贡献”。

  2.民主党派也要针对自身的监督能力开展找短板和补短板工作

  民主党派的三项基本职能都涉及到能力建设的问题,各民主党派受中共中央委托的脱贫攻坚专项监督任务凸显民主党派监督能力提升问题的重要性。民主党派需要注重把全面深化改革方面进行建言献策的经验和积累,向民主监督能力转化。建言献策强调的是前瞻性、战略性和可操作性,而民主监督强调找短板和补短板,二者在最终结果上有类似的地方,都最终反映在提出意见或建议,但民主监督更强调找到真问题,属于短板性质的问题。建议民主党派及时总结在本次专项监督工作中的经验,及时寻找自身在专项监督工作中的短板,制定切实有效的能力提升计划,为今后更好地完成更多的专项监督任务做好准备。同时,各民主党派也需要结合自身的智库建设,为支持后续的专项监督工作提供更多的智库方面的支持。

  (四)民主党派在民主监督过程中要充分依靠界别特点,夯实界别优势

  民主监督需要民主党派的专业资源和智力优势,民主监督也为民主党派的专业特长和智力优势提供了“用武之地”。八个民主党派即使是参与同样的民主监督工作,也会因各自的界别特点而展现出不同的工作特色。民主监督的过程需要民主党派扎根各自的成员界别基础和资源,从而展现出在民主监督中的特色和不可替代性。应该在民主监督的实践中夯实民主党派的界别优势,展现独特视角,提出具有界别特点的解决方案。

  (五)做好三个融入强化民主监督职能

  把民主监督工作全面融入民主党派成员教育、融入民主党派日常工作和融入参政议政和政治协商中,做好这三个融入,使民主党派具备民主监督的“基因”。把民主监督全面融入成员教育,增强全体民主党派成员的使命担当,牢记作为民主党派成员的责任,这是民主党派各个工作环节做好民主监督工作的核心基础;把民主监督融入民主党派日常工作就是要增强各类调研工作的针对性、组织建设的前瞻性、宣传工作的导向性、理论研究的深入性、领导工作的目标性等等;把民主监督融入民主党派的参政议政和政治协商工作,就是要充分利用民主监督过程中的调研信息,发现和总结关键问题,在参政议政和政治协商工作中提出真知灼见和谏诤言。做好三个融入才能使得民主党派更具生机活力,更好地与中共通力合作。

  (执笔:鄢德春)