文/金力炜

一、基本情况

截至2024年底，上海户籍老年人口已达577.62万，占比37.6%，成为全国老龄化程度最高的城市，老年人口呈现总量大、增长快、密度高、结构多元的特点。2021年，国家卫生健康委老龄健康司在新闻发布会上明确将“9073”作为中国养老服务体系的格局(90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老)。近年来，上海市通过推进为民实事项目，养老机构床位供给数量不断加大，社区嵌入式养老服务布局也日趋精准，但是占比90%的居家养老服务体系建设却存在不足，无法有效满足大多数老年人“原居安养”的核心需求,亟需探索创新模式予以破解。

二、主要问题

(一)服务流程碎片化，责任不清，服务监管存在盲区

一是居民申请居家养老服务需对接多个部门或平台，流程繁琐，用户体验差，居民“找不到门、跑多次、找多头”现象突出，养老服务信息分散在民政、社保、医保等不同部门，数据无法互通共享，难以精准匹配服务需求和供给资源，影响服务响应速度和精准度。二是区、街、居三级在居家养老服务受理、派单、评估、评价等环节职责边界不清，区级政策和服务资源未能有效下沉至社区，街道层面缺乏强有力的统一协调枢纽，居委会承接能力有限，“最后一公里”服务落地难。三是过程监管缺乏有效抓手，服务过程缺乏可操作的标准化流程指引和质量监控机制，严重制约了服务效率和用户体验。

(二)服务供给单一，难以满足多元化、多层次需求

一是保障范围有限，部分群体服务缺失。政府主导的服务主要聚焦特困、低保等兜底人群，支付能力有限的中低收入失能半失能老人等，有支付能力的活力老人、中高收入老人的多样化需求难以得到有效满足。二是服务内容同质化，市场活力未激发。服务供给以政府购买的基础项目为主，缺乏针对不同支付能力、健康状况、个性偏好老人的精细化分层分类服务包，市场化、个性化、高品质服务供给严重不足。三是资源配置效率不高，社会力量参与不畅。缺乏有效机制引导和规范市场主体参与普惠型服务和品质型服务供给，资源未能根据需求差异高效配置，制约了服务体系的可持续发展和活力。

(三)适老化覆盖不足，覆盖度不够，专业度不强

一是适老化改造水平相对较低。当前的适老化改造较多局限于地面防滑、卧室扶手，卫生间马桶安装等方面，在助餐等日常生活设施上的改造不足，难以满足老年人个性化和多样化的居住需求。二是适老化改造覆盖度不够。现有适老化改造项目覆盖范围相对较窄，受益家庭数量有限，难以满足庞大老年群体，“改造难”成为制约居家养老持续性的重要因素。三是适老化改造参与度不高，供给方面加入到适老化改造中的市场主体有限，市场化的专业团队不多;需求方面大量老年人尚未认识到适老化改造的重要性，对适老化改造的接受度不足。

三、相关建议

进一步重视居家和社区基本养老服务的提升，以构建“多元供给、权责清晰、分级保障、监管有力”的居家养老服务体系为核心目标，探索建立社区长期居家养老服务新模式。

(一)智慧服务“一张网”，赋能全流程数字化闭环管理。

紧扣“数据驱动、精准服务”主线，融通各部门的相关数据，建立统一的数据标准和共享交换机制，在此基础上打造智慧养老系统，实现需求受理、服务调度、质量监管全链条闭环运行。可以通过开发微信小程序，客户端构建社区居家养老一体式服务门户，集成包括医疗陪诊服务、适老化改造申请、家庭照护病床申请、社区日间照料中心申请、助餐送餐服务等多项居家为老服务申请功能，让老年人通过手机移动端即可服务“一键直达”。小程序管理端建立居家养老服务全周期监管流程，引入智能算法辅助派单，建立服务质量量化评价体系，将服务对象满意度、服务时效、投诉率等纳入评价，评价结果与服务供应商准入退出、政府补贴等挂钩。区、街道、居民区工作人员可以实时监控服务需求工单的响应时效、完结率等核心指标，实现“用户申请-系统派单-机构接单-服务留痕-在线评价”五步闭环。

(二)分类供给“三模式”，健全分层保障与市场激活机制

依托政府三级服务平台，分层满足老年人的托底保障、普惠优质、市场选择的不同养老服务需求，实现“保障网筑牢底线、普惠网织密中端、发展网激活高端”。基本养老服务“保障网”强调应保尽保、政府兜底，以政府为主导的模式清单化提供基本养老服务，如老伙伴关爱特殊困难老人、“一键通”居家安全等内容，让困难老人的刚性养老需求充分满足。推动社区卫生服务中心、家庭医生深度参与居家养老，特别是对失能半失能老人的健康管理和医疗护理支持，确保“医养”在居家场景的有效落地。社区养老服务“普惠网”强调普惠可及、质优价宜，以“政府+市场”的合作模式如政府提供场地，补贴或购买部分服务，价格低于完全市场价，以此来优化社区长者食堂服务、长者日间照护等社区嵌入式养老服务设施建设。同时拓展如陪诊、助浴、康复训练指导、心理慰藉、法律咨询等居家社区养老服务，实现普惠服务价格可负担、质量有保障、安全有监管、运营可持续。银发产业“发展网”强调市场主导、多元选择、品质提升，以“政策+市场”的模式撬动养老市场的创新发展，通过制定政策支持发展旅居养老、文化养老、智慧养老、老年教育等更高层次的养老产业，具体措施包括设立养老服务产业发展引导基金，对提供普惠型服务的企业给予税收减免或运营补贴，简化优质社会力量进入养老领域的审批流程，建立养老护理员职业技能等级认定与薪酬增长挂钩机制，探索长期护理保险制度与市场化服务的衔接等。

(三)夯实安全“硬支撑”，推进系统性适老化改造升级

加强政策引领，制定建设标准，深入推进适老化改造工程。一是要聚焦居家环境、公共空间、产品使用和服务规范四大象限，联动多方力量，推动公共空间和私人空间更加适老、老年产品和养老服务更加益老，确保老年人生活无忧、出行便利。二是将适老化改造与家庭养老床位建设、居家上门服务紧密结合，探索将适老化改造评估纳入家庭养老床位申请的前置环节。改造后的家庭环境更利于智能设备的安装和居家服务的开展，形成硬件支撑与服务保障相互促进的良性循环。三是加大政府补贴政策的宣传解读，让更多家庭了解补贴项目、申请方式和改造益处，在社区综合为老服务中心、老年活动室等场所设立常设的适老化改造体验角，组织老年人及家属实地参观体验改造效果，让配备了适老化设施的社区嵌入式养老服务场地成为家门口的样板间。

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