文/李星涵

一、现状

上海作为国际化大都市，在探索可持续发展道路上取得了显著成就。2023年，世界自然保护联盟(IUCN)和自然资源部签约，将全球首个基于自然的解决方案(NbS)城市中心落户上海复兴岛。这一举措标志着上海在生态修复领域的实践获得了国际认可。上海的NbS案例聚焦黄浦江流域生态保护修复实践，通过集成化的生态修复方法，在超大城市尺度上探索人与自然和谐共生的新路径。上海在黄浦江流域的生态修复实践，包括上游郊野地区的生态涵养保育、中游城镇地区的空间再自然化以及下游滨海地区的韧性生态堤建设等，形成了一套完整的NbS措施。这些实践不仅提升了生态系统的稳定性和多样性，还为市民提供了高品质的生态空间，成为全球生态综合治理的引领者。

二、问题分析：

治理体系的碎片化与协同不足

虽然上海已建立起全流域系统治理的基本框架，但部门分割、条块分割的传统管理模式仍未完全打破，制约了NbS整体效益的发挥。生态修复工程涉及规划资源、生态环境、水务、交通、住建、农业等多个政府部门，以及市、区、街道多级行政体系，各主体在目标设定、实施标准和推进节奏上存在差异甚至冲突。例如，水务部门关注防洪排涝，园林部门侧重绿地建设，而生态环境部门则聚焦污染控制，这种单一目标导向的治理思路与NbS强调的综合性、整体性理念存在内在张力。同时，流域生态系统具有整体性特征，而行政管理往往以行政区划为边界，导致上游修复措施与下游需求不衔接、左岸与右岸治理不同步等问题。

空间资源的高度紧张与利用竞争

作为人口超过2500万的超大城市，上海土地资源极为稀缺，各类用地需求竞争激烈，为NbS实施带来巨大挑战。在中心城区，高强度开发与生态空间保护的矛盾尤为突出，房地产、商业、交通、公共服务等用地需求常常挤占生态空间。虽然上海已通过空间再自然化策略，在城镇地区挖掘零星角落建设都市生境花园，但这些见缝插针式的生态修复往往规模有限，难以满足城市生态系统连通性和完整性的要求。即使在郊野地区，生态建设也面临与农业发展、村镇建设、产业布局的多重竞争。如何在寸土寸金的超大城市中为自然预留足够空间，平衡生态保护与经济发展的关系，仍是上海NbS实践面临的核心难题。

资金投入不足与效益评估困难

NbS项目通常需要长期持续的资金投入，但现阶段资金来源渠道相对单一，主要依赖政府财政拨款，社会资本和市场机制参与不足。与传统的灰色基础设施相比，NbS的生态效益和社会效益往往需要较长时间才能显现，而市场主体通常追求短期回报，导致私人投资意愿不高。同时，NbS的多重效益(如气候调节、生物多样性保护、休闲游憩等)难以用传统经济指标量化，在成本效益分析中处于不利地位。世界银行、国际发展金融组织等机构的专家在NbS暑期学校上曾指出，融资目标和来源的局限性是制约NbS推广的关键瓶颈。缺乏稳定的资金保障机制和科学的效益评估体系，不仅影响了已实施项目的可持续运营，也制约了新项目的规划布局。

科技支撑体系尚不完善

NbS实施需要多学科、多领域的知识整合和技术创新，而上海在这方面的能力建设仍有提升空间。一方面，NbS项目监测评估的标准化体系尚未完全建立，导致修复效果难以科学衡量和比较。虽然华为等技术企业已开始探索信息化技术在生态系统监测中的应用，但这些技术在全流域尺度的系统集成仍显不足。另一方面，针对河口型城市特殊生态系统的研究相对薄弱，如潮汐湿地动态演变机制、咸淡水交汇区生物群落适应规律等基础科学问题仍需深入探索。在技术创新层面，如何将传统的生态智慧与现代工程技术有机结合，开发出适合高密度城市环境的NbS技术模式，也需要更多的研发投入和实践验证。

国际规则适应与本土经验输出的平衡

作为全球NbS实践的新兴引领者，上海正处于从国际标准接受者向全球治理贡献者转变的关键阶段，这一过程面临诸多复杂挑战。一方面，上海需要持续跟进IUCN等组织制定的最新NbS标准和要求，确保本地实践与国际规则接轨;另一方面，作为超大城市和河口型城市的代表，上海经验具有独特价值，需要发展出一套既能反映本土特色又具有国际普适性的技术规范和管理体系。目前，NbS的本土化理论建构相对滞后，实践成果的系统性总结和理论提升不足，影响了上海方案的国际传播和推广应用。全球首个NbS城市中心落户上海为这一挑战提供了解决平台，但其长期运作仍需克服文化差异、语言障碍、国际政治经济环境波动等多重困难。

三、建议

健全NbS治理体系，强化制度保障

为推动上海基于自然的解决方案(NbS)的深入实施，建议构建高规格统筹协调机制，完善法规标准体系，并创新考核评价制度。首先，建议在上海市委生态文明建设委员会下设立NbS专项工作组，由市领导牵头，整合规划资源、生态环境、水务、住建、交通、农业等相关部门职能，破解“九龙治水”的体制困境。该工作组应负责制定全市NbS发展战略，审定重大工程项目，协调跨区域跨部门事项，监督评估实施效果。建立科学的NbS绩效评估体系，突破传统以“绿化覆盖率”等单一指标为导向的评价模式，引入生态系统服务价值核算方法，全面评估NbS在气候调节、水源涵养、生物多样性保护、休闲游憩等多维度的综合效益。

拓宽资金渠道，创新投融资机制

为保障上海基于自然的解决方案(NbS)的顺利实施，需拓宽资金渠道并创新投融资机制。一方面，应构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化投入格局，改变目前过度依赖财政资金的局面。建议整合现有财政资金渠道，设立市级NbS专项基金，重点支持重大示范性项目和技术研发。同时，积极争取将上海NbS项目纳入国家生态修复专项资金支持范围，如国家山水林田湖草沙一体化保护和修复工程等。另一方面，需创新绿色金融产品，鼓励金融机构开发与NbS相关的绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，如“生态修复贷”“碳中和债”“湿地碳汇保险”等。支持符合条件的NbS项目通过绿色资产证券化、环境权益交易等方式融资，并可借鉴国际经验，探索“债务换自然”(Debt-for-Nature)等创新机制，吸引国际资本参与上海生态修复。此外，还应推广生态环境导向的开发模式(EOD)，在重点区域如复兴岛、世博园区、临港新片区等，将生态修复与关联产业开发打包实施，用产业收益反哺生态投入。通过赋予生态修复项目一定的土地发展权或经营性资产，增强项目“造血功能”，实现生态效益与经济收益的良性循环。

强化科技支撑，推动智慧治理

为提升上海基于自然的解决方案(NbS)的实施效果，需强化科技支撑并推动智慧治理。建议构建NbS科技创新体系，依托在沪高校和科研机构组建NbS研究院或重点实验室，开展基础理论、关键技术和实施路径研究，重点攻关河口湿地生态系统演变机理、高密度城市环境下生物多样性提升技术、生态修复材料与工艺研发等方向，同时加强传统生态智慧与现代科技的融合创新，发展具有地域特色的NbS技术模式。此外，利用卫星遥感、物联网、大数据、人工智能等技术，建设黄浦江流域数字孪生平台，实现生态系统“空天地”一体化监测和智能化管理，实时监测水质、土壤、大气、生物等要素变化，模拟评估不同修复方案的潜在效果，为科学决策提供支持。同时，建立NbS案例库和知识共享平台，系统整理上海及全球NbS典型案例，分析其技术路线、实施机制和成效经验，依托全球首个NbS城市中心，提供在线培训、技术咨询、方案设计等服务，降低NbS实施门槛，促进最佳实践的推广应用。

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