文/陈欣、李林青

破解“两新”政策边际递减困局，需从“中央输血”转向“地方造血+市场活血”。通过区域消费生态重构、商业模式创新、长效机制建设三管齐下，方能激活内需可持续增长引擎。

一、两新政策效应显著但边际递减趋势凸显

(一)政策成效显著，但资金消耗过快面临退坡风险

一是消费与投资双拉动方面。2025年1-5月，消费品以旧换新带动销售额1.1万亿元(接近2024年全年1.3万亿元)，汽车以旧换新补贴申请量达412万份，家电销量7761.8万台，数码产品5662.9万件;设备工器具购置投资同比增长17.3%，增速比全部投资高13.6个百分点;对全部投资增长的贡献率为63.6%，拉动全部投资增长2.3个百分点。

二是结构性分化明显。政策重点支持的汽车、家电、板材等领域增长突出(如热卷消费量同比+1.3%)，但建筑钢材消费量同比下降6.6%，房地产投资下滑拖累相关产业链。

三是资金退坡压力增大。截至2025年5月，国补资金消耗1550-1650亿元，预计6月消耗达500亿元，累计消耗占比总规模3000亿元的70% 。江苏、广东等地已暂停或限量供应补贴，消费者需“抢券”核销。

(二)内生动力不足，制造业景气度未根本改善

一是需求端疲软。2025年4-5月制造业PMI连续低于荣枯线(49%、49.5%)，新订单指数分别为49.2%、49.8% ，反映居民消费能力和企业投资意愿承压。

二是库存与生产背离。工业企业产成品库存同比增速3.9%，但装备制造业工业增加值增速从年初7.8% 回落至5月的6.4% ，被动补库特征明显。

三是出口与地产拖累。外需收缩(如船舶订单回落)、房地产销售金额同比下滑17.3%(2025年5月)，进一步抑制消费信心。

(三)政策边际效应递减，短期刺激不可持续

一是消费透支风险。2024年政策透支部分需求，2025年汽车、家电增速已现分化(如5月汽车零售增速回落至13%，较4月放缓)。

二是资金分配不均。2025年国补资金向2024年成效好的地区倾斜，导致部分地区资金充裕，而欠发达地区面临缺口。

三是消费复苏结构失衡。当前消费复苏呈现“K型分化”，限额以上企业零售额增速显著高于整体，农村消费增速滞后于城镇。社零总额增速5.0%，但限额以上企业增速显著高于整体，服务消费恢复慢于商品消费。2025年4月工业企业利润增速放缓至1.4%，就业压力传导至消费端，居民收入与信心待修复。

二、对策建议

(一)地方层面：深化场景创新与政策精准适配

一是建议各省应立足地域特色构建消费IP，激活存量空间价值。可设立省级消费场景创新基金，按人口规模差异化配置资金，专项支持文旅体商融合项目。鼓励地市深度挖掘工业遗产、非遗文化等本土资源，打造“夜经济综合体+主题节庆矩阵+非遗体验”，通过错位经营延长消费时段。借鉴江苏“苏超联赛+苏新消费”体商联动模式、吉林“滑雪场的夏天”全季运营、苏州拙政园夜游联票带动周边消费等经验。推动县域消费场景全覆盖，形成“一地一品”特色品牌，将文化资源转化为消费增量。地方政府需联合平台企业、社交媒体等精准开展“政策宣传月”活动，利用大数据精准推送相关政策信息和消费维权案例。

二是建议实施消费群体分层激活计划，精准破解内生动力不足。针对中低收入群体，总结云南“技能培训+育儿补贴”模式，建立省级技能培训平台，完善普惠托育网络，同步落实个税专项附加扣除政策。针对银发群体，参照吉林设立省级养老服务专项资金，对适老化智能设备给予30%购置补贴，每年新增建设家庭养老床位，推动社区嵌入式助餐助浴服务全覆盖。针对青年群体，借鉴深圳首店经济政策，实施分级奖励(旗舰店补贴一定额度)，培育电竞场馆、沉浸式剧场等新业态集聚区，打造Z世代消费地标。建立“Z世代消费合伙人计划”，鼓励年轻群体参与新品测评、营销策划，优秀者可获创业基金或品牌联名机会，推动潮流文化消费。针对消费窗口，抓住“考后经济”“惊喜经济”等新消费形态，测试AR试衣、无人零售车等新场景，通过“沙盒监管”豁免部分审批，发掘“新技术壁垒、新文化表达、新场景定义能力”的消费体现。

三是建议实施补贴机制优化工程，提升财政资金杠杆效应。建立“中央统筹+地方主导”的动态调整机制，将30%的中央补助资金作为绩效奖励，支持地方创新消费场景。借鉴美国、新加坡分级补贴制度，由地方政府联合平台企业，基于本地消费大数据精准投放差异化消费券，设置“消费阶梯补贴”(如文旅消费满500元补贴15%、餐饮消费满300元补贴10%)，避免资金撒胡椒面。简化补贴申领流程，实现“一键申领、即时到账”，联合金融机构推出“以旧换新专项贷款”(研究零首付信用贷可行性)。总结苏州“苏智合”数字人民币预付卡监管平台等实践经验，强化全流程监管，建立全国统一信息平台整合物流、发票数据自动比对(如云南破获虚开发票骗补案)，推行“反向开票”制度阻断灰色产业链，确保每笔补贴可追溯、可核查，保障消费资金安全。严厉打击“先涨价后打折”、骗补套补等违法违规行为，一经发现及时收回资金，依法依规严肃追究相关人员责任。

(二)市场层面：强化供应链与商业模式创新

一是建议实施新业态培育专项行动，激活市场创新动能。支持各地建设“产业带直播基地”，参照浙江义乌小商品城经验(2024年直播销售额同比大增)，由地方政府联合头部电商平台提供“拎包入驻”服务，配套流量扶持、选品指导等政策包。建立中小企业数字化转型资源池，对采用SaaS服务的企业给予一定额度服务费补贴。全面推行市场准入负面清单制度，在低空旅游、共享办公等领域开展“沙盒监管”试点，支持成都、杭州等城市打造“即时零售示范区”，允许符合条件的无人机配送、智能快件箱等新模式先行先试。完善知识产权质押融资风险补偿机制，对消费领域专利质押贷款给予50%贴息。设置专项基金鼓励“反向预售+柔性生产”模式，厂商按订单量动态调整生产线，降低库存风险。实施“品质消费引领计划”，对研发绿色智能产品、开展个性化定制的企业给予税收减免。支持企业打造“沉浸式消费场景”，如将老旧厂房改造为集精酿体验、文化发布于一体的产城综合体。

二是建议强化金融政策工具创新，释放居民消费潜能。落实央行等六部门《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，用足5000亿元服务消费与养老再贷款额度，重点支持批发零售、文旅等接触性服务业。推广“信用+消费”模式，对信用优质居民提供6-12期免息分期服务，降低汽车、家电等大宗消费门槛。借鉴京东供应链金融经验，联合地方征信平台(如云南“融信服”平台累计授信1213.6亿元)建立订单质押融资通道，推广西安“国补贷”模式(20亿元专项贴息额度)，缓解商户垫资压力。同步完善社保托底机制，推动存量房贷利率下调政策全覆盖，对灵活就业人员、低收入家庭给予专项消费补助。完善“绿色消费积分银行”体系，参考欧盟“碳边境税”机制，由家电、汽车企业联盟等推出碳积分系统，消费者购买节能产品累积积分，可兑换充电桩免费用、以旧换新折扣等服务，政府对参与企业给予增值税留抵退税优惠。推行旧品溯源定价平台，提升资源再利用率。

(三)政策协同：构建长效机制破解资金与制度瓶颈

一是注重固本培元，增强消费内生动力。切实提高城乡居民收入，积极构建全生命周期保障体系，强化社会保障，破解预防性储蓄困局。扩大中等收入群体，优化跨区域间最低工资动态调整机制。建议研究设立“消费提振基金”，对中低收入家庭发放数字人民币消费券，限定使用于绿色家电、教育培训等领域，既拉动消费又促进人力资本积累。推进个人养老金账户制，适当提高低收入群体医保报销比例，降低养老储蓄压力。超大城市继续完善住房“市场+保障”双轨制，实施租金补贴制度。优化央地财政关系，建立消费促进专项转移支付机制，构建消费友好型治理体系。在消费城市试点消费税改革，将部分消费税税目划归地方。实施消费基建REITs创新计划，拓宽融资渠道。参照相关地方实践经验，推动步行街、物流仓等优质消费基础设施发行公募REITs，建立“募投管退”闭环。

二是建议深化区域协同合作，加速全国统一大市场建设。借鉴京津冀协同发展经验，推动长三角C9+联盟、珠三角城市群建立跨省消费联盟，统一市场准入标准，实施“跨省旅游一卡通”“区域信用积分互认”等机制(如保定与杭州、天津、厦门实现城市信用分跨省互认)。推广线下无理由退货承诺，建立异地退换货协作机制。优化物流配送体系，支持冷链物流、即时配送基础设施建设，降低流通成本。加快探索建立金融数据跨境流通“白名单”制度，支持自由贸易试验区运营的企业试点跨境数据传输。整合商务部、市场监管总局等相关数据，构建政策大数据监测系统，实时显示各地补贴发放、旧品回收量、消费动态等指标，为政策的及时精准调整建立敏捷滴灌的通路。

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