文/鲁一思

当前我国养老金融领域正面临“发展提速与监管滞后”的突出矛盾。随着人口老龄化加剧，老年人对养老资金增值、养老服务预付的需求日益旺盛，但不法分子利用监管漏洞实施的诈骗犯罪持续高发。最高人民检察院数据显示，2023年至2024年6月，检察机关起诉养老诈骗类犯罪2275人，涉案金额动辄数十亿。其中“以房养老”骗局尤为恶劣。

深入分析可见，当前监管体系存在痛点：

一是多头监管形成真空地带。养老金融涉及民政、金融监管、公安等多部门，但预收费监管、产品备案、风险处置等职责划分不清，如养老机构会员费既属民政服务范畴又涉金融属性，容易出现监管重叠或空白;

二是科技赋能监管不足。不法分子通过“区块链”“私募股权”等新概念包装骗局，利用第三方支付平台形成资金“黑箱”，而现有监管手段对跨机构资金流向监测滞后。

三是消费者保护机制薄弱。老年人金融素养不足且证据意识薄弱，案发后往往因合同缺失、证据不足导致追赃挽损困难。

四是政策执行效果有待提升。尽管国家已出台《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》《养老机构预收费监管指导意见》等政策，但执行中仍存在“上热中温下冷”现象。特别是基层监管力量不足、跨部门数据不通、风险预警滞后等问题，使得政策难以形成监管合力。

为此，建议：

一是建立跨部门协同监管机制，破解“九龙治水”困局。

建议由国家金融监督管理总局牵头，建立“养老金融监管联席会议制度”，明确民政、公安、检察、市场监管等部门的权责清单：金融监管部门负责养老金融产品合规审查与机构监管，民政部门牵头养老机构预收费监管，公安机关建立涉诈线索快速移送通道，检察机关开展公益诉讼监督。

同时，建议定期开展多部门联合检查和执法行动，重点整治养老金融乱象和跨区域案件。可以借鉴一些国家地方层面的做法，例如美国一些州组建由执法、监管、老年服务机构参与的任务组，集中打击区域性老年诈骗。通过联合办案和信息共享，一旦某部门发现风险苗头，其他部门迅速介入协同处置，弥补单一部门执法力不足的问题。同时引入问责机制，对因部门配合不力导致重大案件的情况严肃追责，确保协同机制切实发挥作用。

重点解决三类协同难题：一是建立信息共享平台，整合民政部门养老机构登记信息、金融监管部门产品备案信息、公安反诈中心涉案线索，实现“一家发现、多部门响应”;二是制定统一监管标准，对使用“养老”字样的金融产品实行“备案白名单”制度，禁止未经备案的机构开展“以房养老”“养老信托”等业务;三是建立风险处置联动机制，对资金链断裂的养老机构，由金融监管部门牵头开展资金核查，民政部门负责老年人群安抚，司法机关提前介入追赃挽损。

二是创新科技监管手段，实现风险精准预警。

建议依托全国养老服务信息系统和非法集资监测预警平台，构建“养老金融风险智能监测中心”，重点开发三大监管模型：

1.资金异常流动监测模型：对单笔超过5万元的老年人资金转账、集中性账户开户等行为自动标记，对“快进快出”“小额高频”等可疑交易模式实时预警。

2.虚假宣传识别模型：通过自然语言处理技术扫描金融机构宣传材料，对“保本高息”“政府背书”等违规表述自动抓取，结合市场监管部门广告监测数据形成违规清单。

3.机构风险画像模型：整合企业征信、行政处罚、投诉举报等数据，对养老金融相关机构进行风险评级，对高风险机构实施“红黄牌”管理，限制其开展新业务。

推动监管技术向基层延伸，在社区养老服务中心部署“智能反诈终端”，老年人可通过扫描合同二维码查询机构备案信息、过往投诉记录和风险提示，实现 “消费前可查、消费中可问、消费后可追溯”的全流程保护。

三是强化产品与销售端监管，堵住骗局源头。

针对养老金融产品乱象，建议实施“双轨制”监管。

1.在产品端推行“养老金融产品强制备案制”，要求所有宣称“养老”的理财、保险、信托产品须在监管平台备案，明确标注风险等级、资金投向和预期收益，禁止使用“养老保障”等误导性名称;在资金端建立“第三方存管制度”，参照养老机构预收费监管模式，对养老理财、年金险等产品的资金实行专户管理，禁止机构挪用或进行高风险投资。

2.销售环节实施“刚性约束”措施。一是强制双录存证，要求向60岁以上老年人销售金融产品时全程录音录像，录音录像需包含风险提示、条款解释等关键环节，且留存期限不得少于5年;二是设立冷静期制度，规定老年人购买高风险养老金融产品后可享受15天无条件退保权，退保资金72小时内到账;三是禁止场景外销售，严令禁止在养老院、健康讲座、旅游景点等非金融营业场所开展养老金融产品推销活动。

3. 压实金融机构的适当性义务与报告责任。督促金融机构在面对老年客户时提供更谨慎的产品适配和风险提示，建立内部“长者保护”审核流程，例如双人复核高龄客户的大额交易申请。我国可建立“有疑必报、安全免责”的制度，要求金融从业人员及时向监管部门或警方报告可疑的老年客户交易，在保护客户隐私与打击诈骗之间取得平衡。

四是完善消费者保护机制，强化事后救济能力。

1.建议将七部门联合印发的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》中的保护措施扩展至全养老金融领域，建立“老年人金融消费权益保护专项基金”，资金来源于涉养老金融违规机构的罚款收入，用于受骗老人的法律援助、心理疏导和部分损失补偿。

2.建立长者账户预警和干预机制。金融机构应为高龄客户设立专项风控规则，例如设置账户异常交易监控阈值、延迟可疑大额转账到账时间等，一旦触发预警由人工介入复核。同时，引入“可信联系人”制度，鼓励老年客户在银行开户时预先登记一位可信亲友作为紧急联络人。当出现可疑交易时，机构可在不违反保密规定的情况下通知该联系人共同防范。监管层面应允许和保护金融机构采取临时止付措施，对确有合理怀疑的可疑提款先行冻结并启动调查，在保护老年人资产安全的同时赋予机构必要的干预权。

3.建议针对老年人被骗后维权难、损失重的问题，建立健全事后救济渠道和赔付制度。一方面，设立养老金融消费纠纷调解中心或专门仲裁机制，为老年消费者提供便捷、免费的争议解决服务;另一方面，建立诈骗损失补偿基金，资金可来源于涉养老金融违法罚款和行业公益捐助，用于对受骗老人的法律援助和紧急生活救助。我国可考虑在特定高发诈骗领域试点由机构先行赔付的机制，例如对未经授权的第三方理财诈骗，由托管资金的银行先赔付再向肇事机构追偿，提升消费者信心。

4.加强老年人金融素养教育，构建“监管部门 + 金融机构 + 社区”的三维宣传体系。金融监管部门制作“养老诈骗典型案例库”，用情景剧、漫画等形式揭示骗局套路;银行保险机构在网点设置“养老金融知识角”，每月开展“防诈小课堂”;社区网格员联合“银发金融监督专员”入户发放《养老资金安全手册》，重点排查独居老人的金融消费风险。还可以尝试设立全国统一的“养老金融防骗热线”，整合银保监、证监及公安等多部门坐席，为老年人提供一拨就灵的咨询举报通道。一旦接到疑似诈骗举报，立即启动多部门联动处置，及时冻结资金、追查嫌疑人，最大程度降低老年人损失。

五是完善保障措施，确保监管落地见效。

1.强化立法保障。建议推动制定《养老金融监管条例》，明确养老金融的定义边界、监管主体、产品标准和法律责任，将实践中的有效做法制度化。针对“以房养老”等高发领域，单独出台规范性文件，严格区分合法保险业务与非法抵押融资的界限。

2.加强基层监管能力建设。在市县设立“养老金融监管专员”岗位，从金融、法律、养老等领域选拔专业人才，负责日常风险排查和政策落实。将养老金融监管纳入地方政府绩效考核体系，对监管不力导致大规模诈骗案件的地区实行“一票否决”。

3.增强跨部门协同落实力度。针对基层反映的跨部门数据不共享、案件移交难等执行梗阻，完善协同办案和信息通报机制。可以在全国范围内推广“一体化办案”模式——例如由金融监管部门牵头，对养老骗局案件实施统一登记编号，公安、检察、法院等按照职责分工并行推进，各环节进度纳入同一监督平台。在重大案件处置时，启动应急协调预案：金融监管先行冻结相关账户资金，民政部门做好受害老人的安置和心理疏导，公安机关迅速立案侦查，司法部门提前介入追赃挽损，形成闭环处置体系。通过在实际案例中演练协同流程并不断改进，确保一旦政策要求触及实际问题，各部门能够联动执行、不拖后腿。

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