民建上海市委

城市更新的可持续实施模式建构是实现高质量发展、高品质生活、高效能治理的重要抓手，2024年上海开年举办的城市更新推进大会提出了建立更有效、更经济、更可持续的城市更新机制。当前，在上海城市更新项目中，资金平衡问题尤为突出，主要问题如下：

一、旧区改造资金缺口大。上海旧区改造项目普遍面临前期投入成本高、资金回报周期长、成本收益严重倒挂的问题。具体来看，旧区改造不仅涉及房屋征收、居民安置等直接成本，还包括基础设施建设、公共服务设施配套等间接成本。例如，2018至2022年间，上海中心城区成片二级旧里以下房屋征收总费用近7000亿元。这些巨额的前期投入，往往需要通过后期的物业销售、租金收入等方式逐步回收，但鉴于旧区改造项目的特殊性，其资金回收周期较长，且收益不确定性高，导致资金缺口问题尤为突出。此外，旧区改造项目还面临着规划调整周期长、规划管理流程不适配更新项目的问题，审批流程时间长、事项繁复，加重了社会资本的时间和资金沉淀成本。

二、城中村更新资金难以自平衡。城中村更新项目因其用地规模大、开发周期长、权属关系复杂等原因，资金自平衡难度大。而且，城中村改造项目普遍存在“难啃的骨头”，即未更新区域多为条件差、成本高、收益低的区域，使得项目的资金平衡存在较大的挑战及压力。此外，城中村改造项目还面临着社会民众前期工作开展难的问题，由于近年来征收拆迁政策较好，导致百姓普遍存在攀比心理，在更新补偿方面期望值过高，无法在短期内高效推动地块内的拆迁、回迁、异地安置等前期谈判工作。

针对上述问题，提出可持续更新模式对策建议如下：

一、针对旧区改造类项目，推广“政府引导，市区国企主导，市场公平参与竞争”模式，探索多元资金平衡。旧区改造类由市区更新平台公司以市场化方式融资，可相对有效拓宽资金来源，减少政府财政压力，同时可通过协议出让等方式，形成相对稳定的土地供应路径，并可通过场所联动等遴选优质市场主体，具有一定的可持续性。针对上海市旧改成本倒挂等问题，基于上海资金平衡模式探索经验，建议推广的更新模式有：模式一，通过土地开发权获取方式和规划产品配置实现资金平衡，如不同阶段捆绑资源地块;规划配置住宅等经营性产品。模式二，利用多样的金融产品和财政支持实现资金平衡，如公房残值补偿费减免、市政设施免收前期成本、土地出让金返还、提供动迁安置房等优惠政策。模式三，通过多样的安置方式缓解前期投入资金压力，如在最新推行的更新试点项目中，上海市依据“价值等同、自愿申请”的原则，提供置换腾退、货币化安置;异地实物安置，提供市、区属征收安置房;回购、回租原地建设住房等，分担更新投资。

二、针对城中村更新项目，推广以“村企合作”为主导，探索运营前置的精细化更新模式。村企合作是指农村集体经济组织引入优质市场主体进行更新实践推进，具体方式为：由村集体成立资产管理公司，负责集体所有的土地、山林、水系等资源的保护、管理和开发利用。比选确定合作的市场主体后，联合成立项目公司，负责更新实施。项目公司与政府签订协议，政府组织土地收储，项目公司负责筹集征收补偿资金、通过定向挂牌或协议出让等方式获得土地开发权、通过“招商运营前置”保证建设和运营品质。资金平衡方面如下：模式一，通过“经营性产品销售+自持运营资产升值”双向推进落实资金中长期平衡。模式二，规划土地弹性管理支撑用地性质灵活转换与融合。例如上海推出的G0用地，确保绿地主导功能的基础上，允许混合设置文化、体育、休闲等公服设施。用地性质根据需求适度转化，利于场所活力塑造和资产综合价值提升。

民建上海市委2025年界别提案